理顺央地财权关系,调动“两个积极性”

时间:2019-11-30 19:12:14

[原创]理顺中央与地方财力关系,调动“两个积极性”

(除非另有说明,所有文章均为谭浩军原创)

日前,国务院发布了《实施大幅度减税后调整中央与地方收入分配促进计划》(以下简称《计划》),提出了调整中央与地方收入分配的三大措施。虽然本轮减税和减费继续惠及企业和个人,但《计划》的出台对于进一步理顺中央和地方财政分配关系,确保减税和减费的有效性具有重要意义。

从计划中提出的措施来看,仍然有许多亮点。其中,优化收入分配的目标是集中于增值税、增值税免税额和退税、消费税三大税种。例如,如果增值税免税额和退税分成,则实行一种新的分成方式,即在中部地区“五五”分成比例的前提下,将地方份额(50%)从企业所在地的总份额(50%)调整到15%,而剩余的35%由企业所在地临时预付,然后按照上一年增值税的份额比例来平衡地方份额。因此,当地分担的负担减少了。在其他领域,也有一些具体措施来减轻地方财政负担和增加地方财政收入来源。

众所周知,本轮金融体系改革始于1993年。在充分调查研究的基础上,中央政府结合当时中央政府比较困难、大部分地方政府把财政资源藏在人民中间的实际情况,提出了实行分税制改革的构想,并出台了分税制财政体制政策。当时的主要目的是加强中央政府管理和控制财政事务的能力,并将更多的财政资源集中在中央政府。因此,系统的设计也主要倾向于中央财政。尽管为了确保地方利益,中央政府在制定政策时,在1993年承认了地方政府的所有超额收入,并将其作为地方财政的以前基础,从1994年起实行新的制度。然而,由于对政策制定的要求更加严格,中央政府收入在接下来的时期增长迅速,中央政府收入在财政总收入中的比重也迅速增加。与此同时,中央政府也将许多行政权力下放给地方政府。在这种情况下,地方财权与行政权的矛盾越来越突出。后来的“土地金融”也在一定程度上与此相关。

尽管此后有所调整,但一些地方政府获得了增加收入的自主权,增值税的分配比例也有所调整。然而,总的来说,这仍然是微调,而不是真正的系统调整。因此,地方财权与行政权之间的矛盾并没有明显缓解。尤其是在预算外资金也受到严格控制,收费越来越少的情况下,地方政府能够控制的财政资源越来越不足。但是,随着税费减免力度的加大,地方财政收支矛盾日益突出,一些地方不再能够减免税费。因此,必须调整财政收入分配制度,放开一些财政权利,增加一些收入渠道,调动地方经济发展的积极性,更好地培育财政资源,增强未来财政收入的潜力。

事实上,1993年税制改革提出时,也强调了充分发挥两个积极性和调动两个积极性的问题。在实行分税制的几年前,它确实发挥了这样的作用,充分发挥了这样的积极性。特别是,地方政府已加紧努力清理未缴税款,以保护基数和公认的基数。同时,对经济发展的热情也很高。绝大多数地方都在加大吸引外资的力度,大力发展实体经济。也正是在这个阶段,许多项目和企业得到了培育。许多地方仍然依靠当时培育的企业和项目生活。

这个问题发生在土地市场自由化之后。在中央政府财政集中度越来越高、地方收入增长越来越困难的情况下,地方政府把目标转向了土地。正是由于“土地金融”的诞生,中央与地方财权分配的矛盾更加尖锐,金融配置和利用效率越来越低。尤其是实体经济受到了“土地金融”的沉重打击,税源基础越来越薄弱。因此,必须通过调整中央和地方收入分配制度来激发地方经济发展的积极性,培育税源,刺激地方实体经济发展,扶持实体企业。这是因为政策调整是以增值税、退税和消费税为基础的。没有这些税收,我们就无法享受政策调整带来的好处。

这也意味着中央和地方收入分配制度的调整不仅仅是收入分配制度的简单调整,还体现了一种取向,即地方政府必须高度重视经济发展,必须大力扶持真正的企业,必须加强创新和创业精神。否则,即使有新政策,我们也无法享受到政策带来的好处。因此,政策调整的导向作用比收入分配更重要。一旦地方经济发展良好,税源丰富,制度越来越合理,地方政府就能更好地处理好经济与金融的关系,从而更好地发挥金融对经济的促进作用。同时,还能有效增加中央财政收入,真正调动“两个积极性”。

当然,在调整和完善中央与地方收入分配机制、理顺财权关系的同时,更好地理顺中央与地方的权力关系也非常重要。理想情况下,理顺财权关系后,必须遵循财权服从行政权、行政权服从财权的原则,确保中央和地方财权与行政权的协调,避免出现新的矛盾和问题。

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